Η ευρωπαϊκή πολιτική δεν είναι ένα παιχνίδι μηδενικού αθροίσματος

Γιατί η συζήτηση για τη μεταρρύθμιση της ΕΕ πρέπει τώρα να επικεντρωθεί στον προϋπολογισμό
 
του Δημήτρη Γουμάγια

τέως Δημοτικού Συμβούλου στο Βερολίνο (1999-2011), μέλους των Πράσινων της Γερμανίας (Bündnis 90/Die Grünen)

Στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 26-27 Ιουνίου οι ηγέτες των κρατών μελών για πρώτη φορά καθόρισαν μια στρατηγική ατζέντα για την μελλοντική Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Εν ολίγοις, μπορεί αυτή να αποδοθεί με δύο βασικές κεντρικές εισηγήσεις:

πρώτον, η ΕΕ θα πρέπει πλέον από εδώ και πέρα να περιορίζεται σε εκείνες τις δραστηριότητες με τις οποίες μπορεί πραγματικά να επηρεάσει κάτι και δεύτερον, η ΕΕ θα πρέπει να συνεχίσει να κάνει όλα αυτά που ήδη κάνει, αλλά βεβαίως σαφώς καλύτερα.

Δεν κάνει καμία τοποθέτηση όμως, η στρατηγική ατζέντα, για το πώς, δηλαδή τα μέσα με τα οποία οι στόχοι αυτοί μπορούν να επιτευχθούν. Παράλληλα θεωρείται δεδομένο ότι η θητεία της επόμενης Ευρωπαϊκής Επιτροπής θα χαρακτηριστεί από μια νέα συζήτηση για τη μεταρρύθμιση. 

Ένα σημαντικό εργοτάξιο της μεταρρύθμισης θα πρέπει να είναι οπωσδήποτε ο προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για το τρέχον πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (2014-2020) είναι προγραμματισμένη για το 2016, μια επανεξέταση.

Αν η Ευρώπη θέλει να έρθει πιο κοντά και καλύτερα με τους πολίτες, τότε αυτή η ευκαιρία θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί για να παρέχει περισσότερα αποτελέσματα, μεγαλύτερη διαφάνεια και μια καλύτερη κατανόηση της ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει υποστεί αμέτρητες μεταρρυθμίσεις κατά τα τελευταία είκοσι χρόνια. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ και ειδικότερα το σύστημα του πολυετούς χρηματοδοτικού σχεδιασμού έχει αποδειχθεί, όλα αυτά τα χρόνια, σχεδόν ως καταφύγιο της σταθερότητας.
 

Από το 1988 τα επταετή οικονομικά πακέτα καθορίζουν το συνολικό ποσό και την κατανομή που καθορίζεται για τις βασικές κατηγορίες δαπανών. Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο έχει καθοριστεί, ακόμη και ως μέσο για τον δημοσιονομικό προγραμματισμό, βάσει σύμβασης. Με αυτό όμως υπάρχει βασική αιτία να υποψιαζόμαστε ότι, αυτή η ακαμψία του προϋπολογισμού της ΕΕ συνέβαλε σε μεγάλο βαθμό στην έλλειψη κατανόησης των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 

Επίσης, πολλοί πολιτικοί φαίνεται να μην διαθέτουν την κατανόηση του πολύπλοκου δημοσιονομικού συστήματος. Έτσι, η πρόταση του Γάλλου Προέδρου, πριν λίγο καιρό, για ένα «New Deal» της Ευρώπης με το ποσό των 1.200 δισεκατομμυρίων €, μπορεί μόνο έκπληξη να προκαλέσει αν γνωρίζετε ότι αυτό είναι μόλις τρία δισεκατομμύρια περίπου περισσότερα από το σύνολο του προϋπολογισμού της ΕΕ για τα έτη 2014-2020, που μόλις συμφωνήθηκε. Εξίσου έκπληξη προκαλεί και η απόφαση των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων τον Ιούνιο του 2013, να προσφέρουν για την καταπολέμηση της ανεργίας των νέων 6 δις €, χωρίς όμως να εισρέουν περισσότερα χρήματα στον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όποιος είχε ποτέ να κάνει με ευρωπαϊκά προγράμματα ξέρει ότι μπορούν να κάνουν πολλά πράγματα, μόνο απλά δεν μπορούν να λύσουν "έτσι στα γρήγορα" ένα πρόβλημα.

Αρχικά ήταν τα πολυετή δημοσιονομικά πλαίσια μια χρήσιμη καινοτομία για την ΕΕ (τότε ΕΚ), για να εξασφαλίσει την ικανότητα της να λειτουργήσει. Αφού η κατάθεση ενός νόμιμου κοινοτικού προϋπολογισμού από τα τέλη της δεκαετίας του '70 απέτυχε πολλές φορές, λόγω διαφορών μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ) και του Συμβουλίου, προσέφερε η συμφωνία για ένα πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο έναν τρόπο για να περιοριστούν οι ετήσιες συγκρούσεις και δια μέσου ``λύσεις πακέτο`` να διευρυνθούν τα περιθώρια διαπραγματεύσεων. Συγχρόνως όμως αυτή η κατασκευή τροφοδότησε δύο τάσεις εξέλιξης οι οποίες αποδεικνύονται σαν κακή κληρονομιά.

Στενό πλαίσιο για μια ευέλικτη αντίδραση της ΕΕ

Κατά πρώτον αποδεικνύεται ότι το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο είναι ένα στενό πλαίσιο για την ευέλικτη ανταπόκριση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εκεί όπου σε εθνικό επίπεδο οι πολιτικές προτεραιότητες ορίζονται από την κυβέρνηση και το κοινοβούλιο και πάνω σε αυτήν την βάση σχεδιάζεται ο προϋπολογισμός, αντιμετωπίζει κάθε ευρωπαϊκή ώθηση το αργότερο στη χρηματοδότηση τα όριά του - βλέπε πρωτοβουλία κατά της ανεργίας των νέων. 

Επιπλέον, από την σύνδεση με την προσέγγιση του περιεχομένου (κυρίως στη γεωργική και διαρθρωτική πολιτική) με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο, εξελίχθηκε ένα σύστημα των κύκλων του προγράμματος στο οποίο κάθε επτά χρόνια ένα μεγάλο μέρος των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ έργων τίθεται σε μια νέα βάση. Όχι μόνο πολιτικά καθορίζονται νέες πτυχές αλλά και οι τεχνικές απαιτήσεις αλλάζουν. Μεταξύ του τέλους των παλιών και το ξεκίνημα των νέων κανόνων χρηματοδότησης θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο διαπραγμάτευσης για ευρωπαϊκούς νομικούς κανόνες και σε όλα τα κράτη μέλη να δημιουργηθούν αντίστοιχα αρχεία εφαρμογής ή προγράμματα που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή. Θα πρέπει να αναπτυχθούν και εξηγηθούν νέες διαδικασίες εφαρμογών, και να γραφτούν και εγκριθούν αιτήσεις εφαρμογών.

Αυτό δημιουργεί αβεβαιότητα και παράλογη συμπεριφορά στους εμπλεκόμενους φορείς.

Για παράδειγμα σε μία μελέτη για τα κράτη της Βαλτικής διαπιστώθηκε ότι, πολλές εταιρείες από το δεύτερο εξάμηνο του 2013 είχαν αναβάλλει συνειδητά επενδύσεις για να περιμένουν την νέα προγραμματική περίοδο έτσι ώστε να ...

προσαρμόσουν τις επενδύσεις τους ανάλογα με την λογική της νέας χρηματοδότησης.

Πολύ συγκεκριμένα αυτό σημαίνει για τους δικαιούχους των επιχορηγήσεων ότι θα πρέπει κάθε επτά χρόνια εκ νέου να αγωνιούν και πάλι, εάν στο μέλλον είναι άξια επιχορηγήσεως ή όχι. Οι επιπτώσεις εκτείνονται μέχρι στις συμβάσεις εργασίας των μεμονωμένων εργαζομένων, οι οποίες ισχύουν συνήθως μόνο για τη διάρκεια της χρηματοδότησης του έργου.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε και στο παρελθόν μεγαλύτερη ευελιξία στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο, και αυτό επιβλήθηκε πρόσφατα σε μια περιορισμένη έκταση. Μέσα σε ένα δημοσιονομικό πλαίσιο μπορεί επομένως έτσι να ανταποκριθεί κανείς καλύτερα στις πραγματικές ανάγκες. Εξίσου σημαντικό θα ήταν όμως, πέρα από χρηματοδοτικά πλαίσια και περιόδους, να εξασφαλιστεί μια χρηματοδοτική σιγουριά.

 Επανευθυγράμμιση των πολιτικών περιεχομένων δεν θα πρέπει να προσαρμόζεται στο δημοσιονομικό πλαίσιο, αλλά αντίθετα, το δημοσιονομικό πλαίσιο πρέπει να προσαρμόζεται στις προτεραιότητες της πολιτικής.

Αντίσταση των ισχυρών σε εισφορές κρατών

Με την προσέγγιση των οικονομικά "πάνω-κάτω" ισχυρών τάχθηκε και κατά το παρελθόν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, γεγονός που συνάντησε την έντονη αντίσταση, ιδιαίτερα των οικονομικά ισχυρών κρατών μελών.

Αυτό μας φέρνει στη δεύτερη κληρονομιά των πολυετών δημοσιονομικών πακέτων: 

Τα κράτη μέλη, ειδικά τα πιο πλούσια, εκτιμούν τα μεγάλα πακέτα διαπραγματεύσεων των πολυετών χρηματοδοτικών πλαισίων κυρίως λόγω της ευκαιρίας με ανταλλάγματα ("Deals") να πετύχουν συμφωνίες. Οι μεγάλες νύχτες των συνόδων του Συμβουλίου κατά το τέλος των διαπραγματεύσεων είναι τόσο διάσημες, καθώς και η διαδικασία ΄΄εξομολόγησης΄΄, τα ανέκδοτα για τις διαπραγματεύσεις στο πίσω δωμάτιο και ειδικοί κανόνες που επιτρέπουν στο τέλος τους ιδιαίτερα αρνητικούς εταίρους να υποστηρίξουν το συνολικό πακέτο.

Μπορεί να αποδώσουμε σε αυτό το ``παζάρι`` μια ορισμένη δραματική γοητεία, αλλά στην πραγματικότητα είναι μια ένδειξη ευτέλειας το ότι διαπραγματεύεται με αυτόν τον τρόπο ο προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 

Πολύ λίγοι πολίτες πιθανά να εντυπωσιαστούν, αν το επόμενο πρωί νυσταγμένοι ηγέτες κρατών και αρχηγοί κυβερνήσεων ανακοινώνουν την νίκη τους στην ολονύχτια μάχη στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων. Η εθνικιστική στάση, που έρχεται στο φως με αυτόν τον τρόπο διαπραγμάτευσης, δίνει ώθηση σε αυτόν ακριβώς τον ευρώ-σκεπτικισμό για τον οποίο οι συγκεντρωμένοι φιλό-ευρωπαίοι επί του παρόντος διαμαρτύρονται.

Ακόμη χειρότερα: Αυτό-αποκαλύπτεται σαν μια βασική παρανόηση για ευρωπαϊκή Κοινότητα. Επειδή η βασική υπόθεση των οικονομικών διαπραγματεύσεων με το παρών μοτίβο είναι η ιδέα ότι ``αυτό που οι ίδιοι δίνουμε ωφελεί μόνο τον άλλον``.

Εδώ όμως αποτελεί βασική προπαίδεια για ευρωπαϊκή πολιτική ακριβώς η διαπίστωση ότι, η ΕΕ δεν είναι ένα τέτοιο παιχνίδι μηδενικού αθροίσματος. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση είναι ένα παιχνίδι θετικού αθροίσματος. Το σύνολο είναι κάτι περισσότερο από το άθροισμα των επιμέρους της.

Ένα παράδειγμα: Η Ελλάδα παίρνει χρήματα από τα διαρθρωτικά ταμεία, μεταξύ άλλων και από το γερμανικό μερίδιο της τάξης του 20 τοις εκατό του προϋπολογισμού της ΕΕ. Με αυτά τα χρήματα, μεταξύ άλλων, χρηματοδοτείται και η κατασκευή ενός αεροδρομίου. Κύριος ανάδοχος: η Hochtief. 

Η λογική του παίκτη μηδενικού αθροίσματος είναι: η Γερμανία πληρώνει, η Ελλάδα κερδίζει. 

Η αλήθεια είναι πολύ πιο περίπλοκη. Διότι η Hochtief είναι μια γερμανική εταιρεία, οι εργαζόμενοι επί τόπου και πολλοί υπεργολάβοι μπορεί ίσως να είναι Έλληνες, ή Ιταλοί,ή Σκωτσέζοι. Οδηγούν, χάρη στον μισθό τους, ίσως το πιθανότερο ένα VW, σαν να μην υπήρχε η κατασκευή του αεροδρομίου. Η Γερμανία, με την σημαντική εξαγωγική της βιομηχανία κερδίζει χωρίς αμφιβολία πάντα, όταν πρόκειται για ανθρώπους στο εξωτερικό που περνούν καλύτερα. Ταυτόχρονα, είναι επίσης σαφές ότι το αεροδρόμιο ωφελεί τη ελληνική οικονομία και τους ανθρώπους που ζουν εκεί. Στο τέλος, όλοι έχουν κερδίσει. Αυτή είναι η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία, διότι χωρίς την κοινοτική χρηματοδότηση του αεροδρομίου ίσως να μην είχε κατασκευαστεί ποτέ.

Η λογική του Μηδενικού-Αθροίσματος-Ευρωπαίων

Η λογική του μηδενικού αθροίσματος Ευρωπαίων αντικατοπτρίζεται ιδιαίτερα έντονα στον προσανατολισμό πολλών κρατών μελών για τα καθαρά υπόλοιπα: η παράθεση των εισφορών και των μεταβιβάσεων από τον προϋπολογισμό της ΕΕ για κάθε κράτος μέλος, τα οποία παρουσιάζονται τακτικά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Από μηδενικού αθροίσματος οπτική αποκαλύπτουν τα καθαρά υπόλοιπα πιο κράτος μέλος της ΕΕ ``επωφελείται`` και πιο ``χάνει``. Η Επιτροπή δεν δημοσιεύει αυτά τα αθροίσματα για δικό της συμφέρον, αλλά είναι υποχρεωμένη να το πράξει σύμφωνα με μια απόφαση των κρατών μελών.

Ως βάση όμως για τη διαπραγμάτευση, αυτή η λίστα των χρηματοδοτικών ροών είναι εξαιρετικά παραπλανητική δεδομένου ότι, δεν αντανακλά τα πραγματικά πλεονεκτήματα και τα έξοδα στα του κοινού προϋπολογισμού σωστά. Αυτό απεικονίζεται στο παράδειγμα του ελληνικού αεροδρομίου. Αν και φαίνεται μη ρεαλιστικό να μην δημοσιοποιούνται τα καθαρά υπόλοιπα στο μέλλον, θα πρέπει τουλάχιστον όμως να τεθεί υπό συζήτηση, να δημοσιοποιήται από δίπλα ένας υπολογισμός των πραγματικών χρηματοοικονομικών ροών.

Μια αντίστοιχη έκθεση της πολωνικής κυβέρνησης πριν από τις τελικές διαπραγματεύσεις σχετικά με το δημοσιονομικό πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020 έδειξε ότι η Γερμανία, για κάθε ``επενδυμένο`` Ευρώ ανακτά περίπου 1,60€. 

Για τους ακριβείς αριθμούς θα μπορούσαμε βέβαια να διαφωνήσουμε. Παρ 'όλα αυτά αυτή η βασική διαπίστωση είναι για τις μελλοντικές διαπραγματεύσεις για τον προϋπολογισμό της ΕΕ εξαιρετικά σημαντική. Η μελλοντική Επιτροπή θα πρέπει, συνεπώς, να προσπαθήσει να δημιουργηθεί μια στέρεη εμπειρική βάση και να καταστεί η κοινή κατανόηση της ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας σε κεντρικό θέμα της ενδιάμεσης αναθεώρησης του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Πολύ γρήγορα πάντα βρίσκονται στο επίκεντρο της ευρωπαϊκής συζήτησης για τη μεταρρύθμιση επανειλημμένως θεσμικά ζητήματα, ενώ η λειτουργικότητα επιδοκιμάζεται συνήθως στις τεχνικές λεπτομέρειες. Όποιος θέλει μια βιώσιμη και λειτουργική ΕΕ, αυτός θα πρέπει να χρησιμοποιήσει την αναθεώρηση του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου, προκειμένου να δημιουργηθεί το απαραίτητο περιθώριο ελιγμών και να δημιουργηθούν νέες δυνατότητες στην κοινή μας συζήτηση.

Ο στόχος πρέπει να είναι, οι πολιτικές προτεραιότητες να καθορίζουν τον προϋπολογισμό και όχι το αντίστροφο. Θα πρέπει να είναι σαφές ότι πρόκειται για την κοινή μας προστιθέμενη αξία και όχι για το αριθμητικό άθροισμα των καθαρών υπολοίπων. Αυτό δεν είναι μόνο ένα καθήκον για την Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η Γερμανία, ως ένα σημαντικό μέλος από τους καθαρούς πληρωτές, μπορεί να παρέχει εδώ σημαντικά κίνητρα.

*Δημήτρης Γουμάγιας  - Ηλεκτρολόγος Μηχανικος, τέως Δημοτικός Σύμβουλος στο Βερολίνο (1999-2011), μέλος των Πράσινων της Γερμανίας (Bündnis 90/Die Grünen)

Βερολίνο, Αύγουστος 2014